Главная / Блогеры "Кавказского Узла" / Политическая география Южного Кавказа

10:14, 14 ноября 2018

Экономическая политика нового армянского правительства – обзор

Вступление

Часто при рассмотрении экономической политики той или иной страны аналитики уходят в прекраснодушное теоретизирование, много говорят об образовании и инновациях, объявленных целях правительства и том, как изменится жизнь через несколько десятилетий. Это имеет смысл только если существуют действительные условия реализации таких программ, но в реальности так бывает далеко не всегда. Подавляющее большинство экономических программ, по меньшей мере, на постсоветском пространстве, так никогда и не реализовываются.

Делать теоретический анализ политических документов развивающихся стран дело тоже по-моему неинтересное и приводит к бессмысленному расходу бумаги. Теоретический анализ имеет смысл только в случае действительно серьезных прорывных концепций, которые, как правило, являются трудом коллективного творчества лучших мировых команд экономистов (или даже мультидисциплинарных команд). Я часто вижу излишне глубокое погружение в изучение политических документов в странах Южного Кавказа со стороны моих коллег и считаю это бессмысленным занятием.

Поэтому этот обзор будет максимально практичным и будет касаться именно Армении в текущий момент времени. Причем обзор будет рассматривать ситуацию в краткосрочной – и среднесрочной перспективе, то есть, до 5 лет. Наконец, для вступления считаю необходимым сказать еще одну вещь. Экономическая политика нового правительства будет здесь рассмотрена в виде аргументов и контраргументов, что не означает, что приводя аргументы я с ней согласен, а во втором случае – спорю с ней.

Концепция

Экономические ожидания общества от революции очень похожи на ожидания от результатов карабахского движения и движения за независимость 1988-1991 гг. Тогда ожидания были таковыми:

повышение доходов населения,
больше справедливости и социальной мобильности,
направление ресурсов в сторону потребления (нужды народа) вместо военно-промышленного комплекса и машиностроения и пр.,
экономическая свобода,
защита окружающей среды.

В основном, как уже сказано, эти ожидания остаются на повестке дня, что говорит о том, что с одной стороны в период независимости Армении, государство не сумело их удовлетворить и, таким образом, повестка осталась неизменной, а с другой стороны – показывают нам характер движения. Единственное, что изменилось – это тяжелую промышленность заменила горнорудная. И намного меньше осталось инфантилизма, хотя нельзя сказать, что он полностью прошел.

Борьба с коррупцией и ограничение теневой экономики представляет собой основной идеологический посыл нынешней революции. По сути это показывает ее суть как антиэлитного восстания, но это же накладывается на другой паттерн – повышение эффективности государства и устранение неформальности. Выходит противоречие – «левому» запросу общества и самих революционеров дается «правый» ответ, что создает угрозу для завоеваний революции уже в очень короткой перспективе. При этом существует определенный консенсус относительно необходимости «правого ответа» как среди революционеров, так и среди их оппонентов.

Это очень интересно – ведь эти политики применялись не раз – и уже неоднократно доказывали свою неэффективность. Но если на уровне экономического сообщества это известно, то на уровне политики эта идея продолжает доминировать. Речь о «Вашингтонском консенсусе» - необходимости неолиберальной политики для повышения эффективности, ущемления социальных завоеваний ради будущего – и в конечном счете необходимость «пожертвовать рейтингом ради болезненных реформ», которые только и дадут шанс на будущее.

Неолиберальный экономический курс применялся в частности в Чили, где вопреки распространенному мнению, не принес никакого процветания. Кроме того, неолиберализм был воплощен на практике в Грузии с довольно сомнительными результатами. Наконец, сама необходимость неолиберального курса для развития с целью выхода из тупика, для меня стоит под вопросом, поскольку если можно обеспечить рост производительности труда и инвестиций (в первую очередь, внутренних), то ВВП будет расти и о необходимости драконовских мер будет смысл думать тогда, когда мы действительно придем в тупик, а в 2018 году экономика совершенно еще не была в такой точке.

Если суммировать все эти положения, в частности, те, которые будут применяться в Армении, то они заключаются в необходимости:

Открытой иностранным инвесторам и иностранным конкурентам экономики,
Необходимости борьбы с неформальностью в экономике – равные условия, борьба с коррупцией и тенью,
Плоская налоговая ставка – отказ от прогрессивной шкалы,
Бюджетная дисциплина, предполагающая сокращение социальных обязательств (отказ от повышения пенсий, накопительная пенсионная система, сокращение выплат по бедности или безработице), отказ от повышения зарплат, массовое сокращение кадров, состоящих в бюджетных учреждениях, сокращение госзакупок и госзказов,
Упор на развитие самых современных секторов экономики (IT, финансы, услуги).

Реализация социальных ожиданий все равно является необходимостью, но правительство хочет это обеспечить за счет компаний – распределительных сетей, электростанций и иностранных инфраструктурных компаний (к примеру, Газпром, новая Ереванская ТЭЦ и т.д.).

Ничего особо нового в этой политике нет, отчасти она уже реализовывалась прошлым правительством, которое считало необходимым ее реализацию и не имело для того всех возможностей – к примеру, высокого рейтинга, который можно было бы «разменять» на ее реализацию. Новое правительство этим рейтингом обладает, и даже без ее объявления, понятно, что решение фактически принято – внутренний консенсус там явно есть.

Коррупция, монополии и теневая экономика

Как уже сказано, неформальность в политике и экономике является первоочередной целью правительства. Базовым предположением при оценке результатов было то, что существует некий коррупционный динозавр, которого нужно ухватить за хвост и в казну посыплются огромные деньги. Какое-то время назад Арарат Мирзоян признал, что выплатить долги и вообще собрать очень большие средства не удастся. Не то чтобы у «олигархов» их нет, просто власти осознают риски дестабилизации экономики и поэтому сознательно ограничивают пределы политики «восстановления справедливости», чтобы не подорвать стабильность в стране. См:

Я уже писал, что эти ожидания являются ложными по нескольким причинам. Во-первых, нет никакой отдельной теневой экономики – теневая экономика это органичная часть всей экономики, а значит ее обеление будет означать эффективное повышение налогового бремени. Во-вторых, размер теневой экономики и коррупции был сильно переоценен. В первую очередь это происходило потому, что оппозиция пользовалась несколько устаревшим нарративом, который был сконструирован тогда, когда реально соответствовал действительности, но уже к 2016 году накопилось серьезное расхождение между восприятием коррупции и ее реальным присутствием. В качестве ролевой модели использовался грузинский опыт. Хотя армянские революционеры говорили, что бархатную революцию в Армении нельзя сравнивать с грузинской революцией роз, они в этом указывали на внешнеполитический аспект, а вот что касается ее внутриполитического аспекта, то именно эта модель и учитывалась как основная. Но эта модель могла сработать и сработала в определенных экономических, политических и исторических условиях, существовавших в 2003-2010 гг. в Грузии и не существующих в Армении сейчас.

Тем не менее, выведение крупного бизнеса из тени во многом уже произошло. При фокусировании государства именно на этой проблеме, ее можно решить. Но в то же время, происходит (надеюсь, временное) снижение эффективности института и надзора за всем экономическим полем, в результате уже выросла неформальность в среде малого и микро бизнеса. Если же ослабление регуляторных институтов будет долгосрочным, то откроются новые риски, в том числе и по контролю за крупными предприятиями, недавно достигнутому.

Налоговая система

Предполагается сокращение числа налогов, введение плоской налоговой шкалы, освобождение от уплаты налогов предприятий с оборотом до 50 тыс. долларов в год. Ну и гвоздь программы – с начала 2020 года все резиденты Армении в трудоспособном возрасте станут налогоплательщиками и будут заполнять декларации доходов.

По сути все вышесказанное направлено на две цели: повышение налоговой дисциплины и как следствие борьба с теневой экономикой, а также либерализация налогового поля. Это хорошие пожелания, однако существует ряд рисков, которые возникают при реализации такой политики:

Рост бюджетного дефицита как следствие понижения налоговой ставки и отмены прогрессивной шкалы для наиболее богатых,
Рост имущественного неравенства, неравенства по доходам и потреблению,
Рост социального напряжения и массовое недовольство населения,
Полный уход в тень микробизнеса под предлогом, что его оборот ниже 50 тыс. долл.

Мировой опыт показывает, что многих из этих рисков избежать не удастся, даже если программа будет реализована идеально. В частности, «рейганомика», строившаяся на похожих принципах, в США в начале 1980-ых гг. привела к росту расслоения, который не только не преодолен, но даже и продолжается до сих пор. Учитывая, что неравенство является одной из причин, почему произошла революция, правительство сильно рискует. И может статься, что не только существует достаточный политический запас на решение Карабахского конфликта, как того хочет Болтон, но и даже на это ресурсы найдутся с трудом. Явно есть необходимость системного рассмотрения всех проблем, связанных с очертаниями новой налоговой системы, особенно с опытом Грузии.

Ускорение экономического роста

Вышеперечисленное должно было, согласно ожиданиям, автоматически привести к росту экономики, но это не произошло. На данный момент фиксируется скорее обратный тренд. Проблема, как я уже сказал, в том, что собранный ресурс далеко не так велик, чтобы запустить экономический рост. Существует торможение в промышленности и неблагоприятный сезон в сельском хозяйстве, поэтому перспективы заметного экономического роста остаются под вопросом. Борьба с коррупцией автоматически не приводит к расцвету и вообще после определенного предела вовсе превращается из экономической проблемы в моральную. Это де-факто уже так и в Армении.

Учитывая, что существующими сегодня средствами полностью побороть коррупцию невозможно, реалистичной целью является снижение ее уровня с линии «А», на которой она сегодня находится до линии «Б», т.е. минимально возможного в нынешних условиях уровня с учетом общественной инерции, качества госаппарата, технических средств и разумной целесообразности.

И эта разница «А» и «Б» будет определять степень снижения коррупции, а не антитеза «коррупция-отсутствие коррупции». Исходя из моих знаний о системе, вилка, которая возможна, может быть заметна для граждан, может повысить их удобство или моральную удовлетворенность, подчеркнуть равенство, но не может стать базисом для серьезного расцвета бизнеса. Даже малого и микро бизнеса, не говоря уже о крупном или среднем. Количество зарегистрированных предприятий показало взрывной рост в месяцы после революции, отражая высокие ожидания. Но впоследствии оно пошло на спад и уже не очень значительно превышает ту статистику, которая была в начале нынешнего года.

Есть и еще одно "но". Иногда власти идут на повышение экономического роста в виде раскручивания пузыря экономического роста. Так сделал в Армении в свое время Роберт Кочарян, что привело потом к подрыву экономического роста на 9 лет. В экономике существует долгосрочный тренд и изменить его очень сложно. А выход вверх относительно линии тренда содержит в себе огромный риск создания пузыря, о котором я говорил. Это тоже нужно будет учитывать новому правительству.

Эффективность рынка труда

Одной из экономических политик нового правительства Армении будет повышение эффективности рынка труда. Это тоже неолиберальная мера, она призвана к повышению финансовой дисциплины, в частности, сокращению государственных расходов на занятых в бюджетном секторе.

Есть очень распространенная точка зрения, что госаппарат в Армении раздут, также раздут бюджетный сектор. Я не уверен, насколько можно об этом говорить, учитывая, что никаких всеобъемлющих исследований на эту тему не проводилось. Кроме того, не проводилось исследований на тему того, какие средства будут сэкономлены при массовых сокращениях. Массовые сокращения хотело провести каждое предыдущее правительство, в особенности, правительство Карена Карапетяна, поскольку все они руководствовались одной и той же логикой. В прошлом Серж Саргсян блокировал проведение сокращений по политическим причинам. Не уверен, что ему было жалко людей; возможно, он боялся полтитической нестабильности.

Как ни крути, вновь можно говорить о том, что Грузия после революции роз была взята за пример. Пример этот удачен далеко не во всем – и наибольшее число проблем исходит как раз из социального сектора. Число занятых в Грузии тогда резко сократилось, взамен резко выросло число безработных. В последние годы число занятых, напротив, растет, однако остается вопрос – является ли это отдаленным последствием ранней политики Саакашвили – или это уже следствие политики нынешнего правительства. И даже если это действительно является отдаленным последствием действий Саакашвили, сложно представить, что люди захотят ждать 10-20 лет.

Почти неделю назад Пашинян сказал, что в стране 350 тысяч человек «вкалывают», чтобы содержать 800 тысяч человек и мол политика на поощрение этого является ошибочной. Я не знаю, какие именно 350 и 800 тыс. человек имелись в виду – попробую разобраться, но в любом случае само направление политики, выбранное Пашиняном, является довольно рискованным для его рейтинга даже в среднесрочной перспективе. Могу привести пример рейтинга Путина, который я исследовал два месяца назад: Социология рейтинга Путина – как его понимать, статистика, еженедельные изменения.

В Армении и так очень высокий уровень безработицы, и в результате мы можем точно говорить, что он вырастет – и в краткосрочной, и в среднесрочной перспективе. Во втором квартале 2018 года уровень безработицы в стране понизился до самых низких за пять лет значений и опустился ниже 16%, но этот успех при массовых сокращениях однозначно не удастся развить. Одним из следствий массовых сокращений станет возобновление эмиграции.

Тема безработицы потребует дополнительного раскрытия, что будет сделано отдельно.

Источники роста экономики

В июне нынешнего года была опубликована программа нового правительства Армении, в которой обозначены основные приоритеты правительства. Программа удостоилась критики со стороны оппонентов, поскольку в ней не было цифр и какой бы то ни было конкретики. Я говорил, что критика преждевременна, поскольку эта программа лишь дает очертания, тогда как реальная программа будет представлена после парламентских выборов.

Изначально было выделено три направления в экономическом развитии страны, позже к ним добавилось еще одно:

IT
Сельское хозяйство
Туризм
Легкая промышленность.

Я писал об этом довольно подробно: IT, сельское хозяйство и туризм. Правильно ли выбраны приоритеты в экономике? Я сам несколько раз писал о необходимости развития легкой промышленности неоднократно, позже это стало программным пунктом самого Пашиняна. Конечно он взял это не от меня, но свой вклад в общественный дискурс по этой теме я тоже сделал. Итак, необходимо поступенчатое развитие по схеме: Сельское хозяйство -> Внутренняя торговля -> Переработка с/х продуктов -> Текстильный сектор / легкая промышленность / одежда и обувь -> Транспорт -> Предоставление услуг, в т.ч. образовательных -> Производство продукции высокого передела -> Высокие технологии и наука.

В этом смысле развитие четырех указанных секторов довольно близко подходит к правильному направлению. Но в последнее время премьер-министр Пашинян уже два раза делал заявления о необходимости превращения из аграрной страны к высокотехнологичной, что означает, что приоритет по сути один – айти сектор, что очень опасно. См. сентябрьское заявление, а также ноябрьское, более нашумевшее заявление. В айти секторе занято всего два процента официально занятых и 1% всех занятых, тогда как в сельском хозяйстве занято около 40% населения.

Этот подход также уже использовался Саакашвили, который, правда, развивал сектор услуг в более широком смысле, а не айти. Здесь очень велик риск, что айти сектор как-то особенно развить не удастся, а сельское хозяйство в случае неаккуратной политики сильно пострадает, как и вышло в текущем году. В итоге, к примеру, в Грузии, по-прежнему сельское хозяйство отстает от показателей 1996 и 2005 годов. См. Экономика при правлении «Грузинской мечты» – рост или стагнация?

В Армении это не так, но эта сфера очень уязвима и в отсутствии государственной поддержки и при ряде неаккуратных шагов вроде отказа от выпуска воды из Севана или отказа закупок удобрений, есть риск резкого провала и по урожаям в растениеводстве, и по животноводству, что также приведет – и к ухудшению торгового баланса, и к негативным социальным последствиям, поскольку более трети населения живут на селе.

В связи с этим, я бы сказал, что не нужно ничего превращать – Армения должна быть и аграрной, и промышленной, и технологической страной, поскольку даже в аграрном секторе потенциал далеко не исчерпан.

Ограничения в экономической политике

Контуры экономической программы правительства, причем не в той части, которая будет записана в виде предвыборного или же поствыборного обещания, а той, которая будет фактически реализовываться, уже видны, они описаны выше. Однако какой бы ни была эта программа, она буде сталкиваться с рядом ограничений. Эти ограничения необходимо понимать для того, чтобы быть в состоянии с ними сладить.

Первое ограничение – это слабая инфраструктура и закрытые границы. Вряд ли можно сколько-нибудь серьезно надеяться на урегулирование карабахского конфликта – Алиев по-прежнему действует по принципу «все или ничего», а общество Армении не считает возможным ему уступать хоть что-то после всего, что он натворил. Кроме того, исследования, проведенные еще десять лет назад, показали, что открытие границы не приведет к развитию экономики Армении ни в краткосрочном, ни в среднесрочном плане, но есть риск взамен захвата местного рынка турецкими предприятиями и продуктами, как это, к примеру, произошло в Грузии. Таким образом, не сама закрытая граница является ограничением, а слабые каналы выхода во внешний мир. Нужно достраивать дорогу на Иран, добиваться расширения возможностей транзита через Грузию и развивать авиатранспорт.

На графике ниже представлены границы, которые когда-либо были закрыты на Южном Кавказе за последние тридцать лет. Более светлым цветом отмечены уже открытые границы, а более темным – по-прежнему закрытые. Как мы видим, большая часть именно границ Армении закрыты.

Другое ограничение – советская ностальгия. Общественные запросы очень «левые», в последние годы растет предпочтение плановой экономики и вообще существует скептицизм в отношении рыночной экономики. Правительство в этом смысле находится перед серьезным вызовом. Либо его неолиберальная политика должна дать плоды очень быстро – в пределе за 5 лет, а не за 10-15 лет как в Грузии, либо оно должно будет ее сделать более приемлемой для общества. Учитывая несколько неосторожных заявлений, уже сделанных за последнее время, существует серьезный риск потери коммуникации с обществом, а именно на этом «погорела» прошлая власть. Результаты недавнего соцопроса: 62% граждан Армении считают, что могут повлиять на ситуацию в стране – опрос. И провал этих ожиданий станет самым большим упущением революции.

Ниже на графике представлены результаты опросов в Армении, проведенных Gallup Inc. (верхний график) и EBRD (нижний график). Согласно первому опросу, в Армении самый высокий уровень советской ностальгии на постсоветском пространстве, а согласно второму – в Армении, также, как и во всех других постсоциалистических странах, растет уровень предпочтения плановой экономики – и еще быстрее снижается поддержка рыночной экономики.

Рост миграции является еще одним вызовом. Невозможно построить процветающее общество и экономику в условиях постоянного оттока населения. Массовая эмиграция являлась главным вызовом, с которым не справилось предыдущее правительство. После революции Армения имела краткосрочный приток населения, но он, скорее всего, уже обращен вспять. См. Население Армении завышено на 200 тысяч человек. Миграция напрямую зависит от экономики и долго надеждами сыт не будешь. Итак, миграция напрямую связана с макроэкономикой, причем даже в краткосрочной перспективе. См. Миграция из Армении. Опыт моделирования. А замедление экономики в конечном счете приведет к росту эмиграции и новому долгосрочному подрыву развития страны. И риски этого уже велики.