Переформатирование окологосударственного экспертного сообщества Армении
Сейчас правительство Армении пытается проводить оптимизацию по всем возможным направлениям с тем, чтобы освободить средства, находящиеся в ведомости правительства. Самой крупной попыткой оптимизации, безусловно, является сокращение числа министерств и серьезная реконфигурация в правительстве. Я уже писал об отдельных обстоятельствах оптимизации правительства и на данный момент продолжаю скептически расценивать эту политику: Почему планируемое сокращение госаппарата – плохо.
Тем не менее, новостей в этом отношении все больше и, думается, следует их отразить, в особенности, в сфере, приближенной к исследовательской, публицистической, научной и журналистской деятельности. Учитывая, что масштаб изменений гораздо больше, чем видится на первый взгляд, здесь понадобится большой обзор ситуации.
Деинституционализация экспертного сообщества, созданного прошлыми властями – хронология и факты
К середине сентября 2018 года был расформирован Центр стратегических инициатив при правительстве Армении. Этот центр был создан предыдущим премьер-министром Кареном Карапетяном и действовал при правительстве, но по обеспечению больше был похож даже не на частную, а на международную организацию. Центром руководил Александр Хачатурян, а целью ЦСИ была разработка долгосрочных программ развития (до 2030 года и далее) и проектов по отдельным сферам экономики. Центр успел действовать едва ли полтора года – он был создан в середине января 2017 года и уже с середины мая практически перестал работать.
Следующее значительное событие в этой сфере – с января этого года перестал действовать аналитический центр «Нораванк». Нораванк был создан в первой половине 2000-ых, издавал научные журналы и статьи, проводил круглые столы и объединял десятки экспертов, преимущественно в отрасли внешней и региональной политики. Руководителем центра был Гагик Арутюнян. Центр был создан в свое время премьер-министром Андраником Маргаряном (если я правильно помню), и в последнее время работал с перебоями – количество собственного продукта снижалось, а газпромовского росло. Тем не менее, он все же представлял крупную площадку, которая предоставляла возможность общения местного экспертного сообщества, пусть и она не была идеальной.
Еще одним «оптимизированным» центром является Институт национальных стратегических исследований (с 2016 – Национальный исследовательский университет обороны) Минобороны Армении. В прошлом им руководил генерал-лейтенант Гайк Котанджян – и в этом же центре нередко проходила защита диссертаций по политологии. Центр также издавал свои публикации, посвященные преимущественно военно-политическим вопросам, а также имел совет. В работе центра чаще всего участвовали люди, совмещавшие эту деятельность с другими видами занятости. Экспертная деятельность центра не была обязательной частью его работы и представляла собой определенную нагрузку на Минобороны. При этом, военное училище остается, а политологическая часть, существовавшая при нем закрыта.
Сегодня был закрыт «Центр изучения общественного мнения» правительства Армении, действовавший при общественном радио. Правительство считает, что, заказывая исследования у частных компаний, оно будет в состоянии даже сэкономить деньги, что значит, что деятельность центра невыгодна. В ответ в этом центре заявляли, что годовое финансирование в размере около 90 тысяч долларов вряд ли могло сильно разорить государство.
Набор логотипов закрытых организаций. Автор коллажа - Грант Микаелян
Это еще не все. Произошли изменения в работе ГНКО «Центр общественных связей и информации» - после революции многие кадры покинули центр, в особенности, все что касается внешней и региональной политики. Взамен усилился экономический и внутриполитический компонент. Центром долгие годы руководил Ара Сагателян, позже получивший повышение и ставший руководителем аппарата парламента в 2017 году. Его родственник Арман Сагателян, участник войны, также член РПА и патрон-клиентской сети, связанной с зятем Сержа Саргсяна Микаелом Минасяном. Этот центр работал с рядом организаций, занимавшихся пиаром, в том числе с центром, организованном социологами в ЕГЛУ им. Брюсова, а также с компанией «Апра». Этот центр также сотрудничал с порталом «Разм.инфо», который занимается военными исследованиями, сейчас более не имеет связи с государством.
Что касается социологии, то помимо содержания собственного социологического центра, а также Национальной статистической службы, которая проводила множество опросов социально-экономического характера, правительство давало заказы на социологические исследования компании “IPSC” (сейчас называется «Брэйвис»), которая, в частности, до сих пор реализует исследование «Дитакет» вместе с Министерством обороны, а в прошлом делал многочисленные опросы-бенчмарки для правительства. Вероятно, это сотрудничество будет существенно сужено или прекращено.
Одним из периферийных экспертных ресурсов прошлой власти была организация «Европейские друзья Армении» (“European Friends of Armenia”), которая базировалась в Брюсселе и Ереване и сотрудничала с властями Армении. Сейчас это сотрудничество также прекращено и деятельность организации сужена. Кстати, в Ереване действовал небольшой Think-tank «Европейская интеграция» под руководством Карена Бекаряна, который играл, казалось, на поле независимых организаций, но впоследствии сам Бекарян пошел в парламент, во власть и стал ее органичной частью, а организация практически перестала действовать. Но вполне возможно, что связь с государством существовала и до того.
Наконец, в последние пару лет было сформировано несколько неформальных экспертных советов, в частности, по внешней политике – при Министерстве иностранных дел, а также по комиссии по иностранным делам парламента (с апреля 2017 года комиссию возглавлял Армен Ашотян).
Функции аналитических центров, формально и неформально ассоциированных с государством
Как уже стало понятно, в 2003-2018 гг. руководством Республиканской партии было создано некоторое число экспертных советов и аналитических центров. Большая часть этих центров перечислена выше, поскольку они либо закрылись, либо перестали быть государственными. Их институциональная логика состояла в том, что они решали одну или чаще – сразу несколько задач:
- Назначить на руководящую должность в околополитической сфере приближенных,
- Содействие формированию экспертной среды, приближенной к государству и лояльной ему, а также правящей политической силе,
- Идеологическое обрамление политики власти,
- Проектирование деятельности власти, в особенности, во внешней политике.
Эти задачи выполняют государственные think-tank-и в любой стране мира, ничего специфически армянского тут нет. Не было специфичным также и то, что пересечение частных, групповых и политических, а также административных интересов, приводило к тому, что эти организации не имели институциональной устойчивости, полностью зависели от государства, причем не только от государства как такового, но и от доброй воли тех, кто находился у руля в текущий момент времени.
Проблемы с качеством работы государственных аналитических центров
В некотором роде специфичным было то, что эти центры справлялись с возложенными на них задачами довольно плохо. Зачастую имелась ситуация, когда одним и тем же центром руководит один и тот же человек на протяжении 15 лет – всего срока жизни организации. Учитывая, что все руководители этих центров были выходцами из других сфер и не были специалистами в той сфере, в которой работали сами центры, в работе центров было немало проблем.
Кроме того, качество работы центров было ограниченным. С одной стороны, это можно понять, - финансирование центров всегда было ограниченным, а это не дает много возможностей для развития кадрового потенциала. С другой стороны, финансирование центров было не единственной проблемой. Ротация руководства в любой структуре является жизненно необходимой. Нормальный срок работы на одной и той же должности, в том числе руководящей – до 5 лет, максимальный – до 10 лет, далее идет резкое заболачивание и отставание. И я считаю, что это будет не вполне корректным, если здесь буду обсуждать отдельные личности и руководителей, но недовольство их деятельностью было тотальным.
Почти всегда эти центры сталкивались с еще одной проблемой – отсутствие целеполагания. Центр существует потому, что существует, издает какую-то публицистическую продукцию потому, что это надо делать, чтобы показывать формальный результат, но какой-либо конкретной цели вроде формирования экспертизы по какому-то узкому вопросу, влияния на дискурсы или адвокатирование тех или иных задач или программ на уровне правительства, перед собой не ставит. Поэтому их существование превратилось в самоцель, а это очень неустойчивый режим функционирования.
Наиболее выраженным примером являлась исследовательская группа/центр, существовавшая под руководством Гарника Исагуляна во второй половине 2000-ых гг. Она состояла из реально работавших людей (меньшинство) и людей, теми или иными узами связанных с самим руководителем и не производивших ничего полезного. Поэтому в 2009 году она была расформирована, а часть сотрудников были вовлечены в новосозданную ГНКО «Центр общественных связей и информации». Похожая ситуация произошла и сейчас – уже с «Нораванком». Часть сотрудников были вовлечены в работу ГНКО как эксперты, а часть – были уволены.
Тот же «Нораванк» не только не служил своей номинальной цели развития экспертной среды, но и постепенно деградировал и, как я уже говорил, стал рупором одной из (причем не государственных армянских) точек зрения, активно поддерживая Евразийский союз, Газпром и так далее. Я это не считаю криминалом – но это должно делаться под другим зонтиком и не на государственные средства и вообще вне связи с государством. Желание закрыть «Нораванк» было и у прошлых правительств, но они воздерживались от этого шага, а новые обладали соответствующей легитимностью, чтобы совершить этот шаг. Возвращаясь к деятельности «Нораванка», могу уверенно сказать, что в 2006-2012 гг. центр был успешнее, эффективнее, имел большее присутствие, чем в 2013-2018 гг. Для любой организации ощутимый регресс подобен смерти – и часто ею и заканчивается.
Кадровый состав аналитических центров Армении, ассоциированных с государством
Несмотря на то, что в первой части было перечислено множество экспертных организаций, нельзя сказать, что в Армении было насыщенное экспертное сообщество, даже несмотря на то, что все перечисленное там относится только к государственному сектору, тогда как есть и негосударственный сектор, в частности Институт Кавказа и ряд других, есть сектор консалтинга, в котором действует несколько аналитических центров по экономике и менеджменту, а также есть университеты, где тоже есть аналитические центры, как «Амберд» в экономическом университете или «конституционный центр» при экономическом факультете ЕГУ.
В большинстве своем сотрудники государственных аналитических центров совмещали работу сразу в двух из них с преподавательской деятельностью, что было вызвано отсутствием четких программ в самих организациях – и низкой зарплатой в них. Учитывая, что не было единого организационного центра, а руководители действовали авторитарно и «охраняли» свои организации от внешнего мира, такую деятельность действительно нельзя назвать эффективной. Она не координировалась, была параллельной, а поскольку один и тот же человек как правило работал в ряде государственных организаций (это могло совмещаться также с Академией наук, работой в других организациях, преподаванием или даже бизнесом), то низкие зарплаты вообще теряли всякий смысл. А отдача от одного сотрудника, работающего в трех местах, суммарно гораздо ниже, чем от него же – в одном месте – это азбучная истина менеджмента.
Ну и самое последнее в этом разделе, но далеко не наименее важное. Ассоциированные с государством Think-tank-и не могли создавать идеологию и влиять на политику даже не потому, что у них не хватало организаторского, научного, кадрового и финансового потенциала, а потому что в конечном счете это было не востребовано со стороны власти. Точнее, мало востребовано в середине 2000-ых, еще меньше востребовано в 2010-ых и первые подвижки начались только в последние два года перед революцией. А не интересовало это представителей власти, потому что потенциально могло открыть revolving door, социальные лифты, таким образом создав конкуренцию, и указать на их некомпетентность, а также увеличить объем работы, который им необходимо было бы выполнять. Зачем если можно и так. Впрочем, практика показала, что «и так» нельзя. Ни во внешней политике, ни во внутренней, ни в экономике, ни вообще в чем бы то ни было.
Почему новое правительство решило закрыть аналитические центры?
Я уже привел контекст, как это все работало, а также как все сообщество аналитических центров, ассоциированных с государством, в действительности, оказывалось не в состоянии ни повлиять на государственную политику, ни обеспечить серьезных и видимых результатов для общества. В этом смысле их закрытие может быть понятным – в среде оппозиции, пришедшей несколько месяцев назад к власти в Армении стереотип об их бесполезности, был распространен.
Однако плохая работа какого бы то ни было института не обязательно подразумевает необходимость его закрытия. Точно так же, как не каждый болящий зуб нужно удалять, и не обязательно головную боль лечат хирургической операцией или гильотиной, и тут простор для деятельности был довольно большим. Можно было объединить несколько центров в один, увеличить зарплаты и поставить ряд задач, а также встроить выработку решений этих задач в проработку государственной политики. Это был бы самый правильный путь.
Можно сказать, что закрытие аналитических структур имеет целью экономию средств и существует в рамках политики оптимизации, о которой сказано в самом начале текста. Действительно, в гуманитарной сфере эта оптимизация достаточно заметна (возможно, и в других сферах). Например, как раз сегодня правительство закрыло региональный общественный телеканал «Ширак», объединяются посольства в Дании и Швеции, а в Армросгазпроме пошли по сценарию жесткой экономии средств. Это новости только за сегодня, а процесс идет довольно интенсивно.
Тем не менее, в случае аналитических центров я не думаю, что проблема в экономии средств. К примеру, центр изучения общественного мнения обходился государству в 90 тысяч долларов в год, а новогодняя елка обошлась в беспрецедентную сумму около 140 тысяч долларов. Плюс, на новый год на сумму в миллион долларов были выплачены премии только в мэрии Еревана, а так суммы были заметными во всех структурах. Сегодня была одобрена покупка истребителя Су-30СМ, а также, серьезная программа в сфере здравоохранения, которая будет подразумевать бесплатные операции в случае инсульта (также обсуждаются другие направления). Возможно, все эти траты нужны, но они тоже не вполне оптимальны.
Таким образом, речь не идет об экономии средств или оптимизации государственного управления. Речь идет о смене приоритетов. Путь ликвидации самих структур, институтов, был выбран не случайно.
Во-первых, каждая структура это уже сам по себе общественный институт, с брендом, историей и инерцией. Конечно, бренд – не приговор, в качестве примера можно привести телеканал НТВ, который полностью сменил формат работы, сохранив название и даже часть кадров. Но судя по цитатам представителей нового руководства, эти бренды раздражали и поэтому было решено их ликвидировать. Во-вторых, преемственность института и направленность работы сотрудников, даже если собирать тех же людей, но вне их команд и структур, полностью прерывается, и это тоже было одной из задач. В-третьих, в определенном смысле есть желание деполитизировать систему, по крайней мере, на данном этапе. А для этого некоторые структуры, в которых политизация зашита в их код, невозможно было сохранить. В-четвертых, отмена старой идеологии не означает отмену идеологии в принципе. Уже понятно, что и у новой власти, по крайней мере, у многих ее представителей, есть идеология, это неолиберализм, как в сфере госуправления, так и в сфере экономики, социальной политики, и внешней политики. И значит, будут новые центры, которые будут обслуживать уже эту идеологию.
В конце октября 2018 года вице-премьер Тигран Авинян анонсировал создание исследовательского фонда имени Симона Манукяна, в сотрудничестве с западной диаспорой и уставным капиталом в 200 тысяч долларов. Пока не совсем понятно, какого рода исследованиями этот центр будет заниматься, но предположу, что это будут софт-отрасли экономики, а также образование и т.д. Думаю, этот центр также будет не единственным и со временем появятся новые. Возможно, даже по инерции, в каком-то новом виде будут восстановлены старые структуры, либо на их месте будут созданы новые. Плюс, думаю, что появятся и советы – если не при правительстве или парламенте, то при президенте, который имеет к этому склонность.
***
В заключение следует сказать несколько вещей. С одной стороны аналитические центры при государстве действительно были не на высоте, особенно Институт обороны. Также, в государственной системе были сокращены не все аналитические центры, так например при Академии госуправления сохраняется небольшой аналитический центр, подчиняющийся администрации премьер-министра. Однако оптимизация гуманитарной сферы была слишком масштабной. Формирование экспертного сообщества, среды, в которой будут уже вырастать новые специалисты – трудоемкая и долгосрочная задача. Прошлое правительство с этой задачей работало очень половинчато, как впрочем и во всем остальном. Однако сейчас и эта половинчатость потеряна и существует риск потери кадрового потенциала.
