Проблемы в системе управления Армении через год после «Бархатной революции»

Функционирование правительства Армении

На фоне временного затишья в публичной политике Армении, есть необходимость поговорить о развитии сюжета о походе Пашиняна за властью. См. Промежуточная победа: результаты «второго этапа революции» Пашиняна. Пашинян оказался в тисках управленческой проблемы – наладить эффективное и стабильное государственное управление пока не удается. В качестве примера приведу проект по сокращению государственного аппарата. В конце прошлого года был подготовлен обзор, о сокращении в том варианте, каким оно планировалось к реализации: Почему планируемое сокращение госаппарата – плохо.

Кстати говоря, реформа была реализована примерно в том же размере, как и планировалось изначально. Однако вместе с тем, наметились и серьезные проблемы. Во-первых, действительно ряд министерств неспособен реализовывать свои новые функции, в частности, Минэкономики – функции Минсельхоза, а Министерство территориального управления – Минэнерго. Во-вторых, реформа серьезно затянулась. Вплоть до недавних пор продолжали в пассивном режиме действовать сокращенные пять министерств, где деятельность министра совмещали бывшие заместители. То есть, изначально сокращение министерств вылилось только в сокращение министров. Еще недавно окончательные изменения в руководстве сокращенных министерств были реализованы, после чего 26 замминистров были сокращены. 5 министров окончательно утверждены в должности. А этот процесс, между прочим, был начат в январе и только находится в стадии завершения. При этом, в процессе проработки реформы было допущено несколько предположений, которые не имеют оснований. Например, госслужащие производят общественные блага, а не добавленную стоимость, а им вменялась низкая добавленная стоимость и безделье. И не то чтобы эти претензии полностью лишены оснований, просто процесса проработки реформы не было, а правильнее было бы назначить правительство в полном размере в начале года, а реформу реализовать к концу года и уже к концу 2019 года Армения имела бы полностью реформированное правительство, при том что сезон посевных работ не оказался бы под вопросом из-за управленческой чехарды.

Скриншот с видео заседания правительства 22 мая 2019 года.

В последнее время события продолжали развиваться. 7 июня в отставку подал министр юстиции Артак Зейналян. Пока точной информации о причинах нет, Зейналян их также не разглашает. А на новые назначения соглашаются далеко не все кандидаты, которым это предлагают, так как они опасаются, что придется брать на себя ответственность за то, чего они не могут предсказать.

Новая оппозиция и возможные политические конфликты

На протяжении последних двадцати лет оппозицией власти были люди, так или иначе связанные с Армянским общенациональным движением Левона Тер-Петросяна. Некоторые были представителями его партии, некоторые соратниками, некоторые – учениками, а некоторые вообще с ним не были никак связаны, но действовали более-менее в той же логике. Во внутренней политике сформировалась диспозиция «власть-оппозиция», которая отражала политическую, но не идеологическую борьбу, которая шла на втором плане. А сейчас формируется новая структура отношений власти и оппозиции.

Учитывая то, что новая власть присутствует в информационном поле куда более активно, чем предыдущая, количество дебатов на идеологическую тему нарастает. Прошлая власть называла себя националистической, а нынешняя – настаивает, что идеологии у нее нет, но если исходить из практики, то вполне можно сказать, что идеология у нее есть (либерал-прогрессивизм), тогда как националистическая идеология РПА проявилась уже после того как та потеряла власть.

Учитывая, что все правые силы остались за бортом парламента и политической системы в целом, вся оппозиция Пашиняну в том или ином виде становится правой. Самой умеренной в этом смысле будет партия «Одна Армения», которая провозгласила правоцентризм, следующей можно назвать партию «Национальная повестка», также стоит вспомнить уже существующие партии РПА и АРФ Дашнакцутюн, ну и наконец новые движения – в том числе «Адеквад» и «ВЕТО». Последние два выбрали более жесткие методы борьбы, в том числе жесткую критику. Хотя это и то, чем занимался Никол Пашинян. И сейчас ему очень тяжело смириться с тем, что против него применяются эти методы. См.

• В Ереване задержаны оппозиционеры;
• «Железный удар» Пашиняна по «людям в черном»: опасные тенденции в отношении политических свобод в Армении.

Противоречия внутри власти относятся к линии представителей политической силы Пашиняна против старых представителей госструктур и наоборот. Наиболее остро это проявляется вокруг ситуации с главой СНБ Артуром Ванецяном. В числе прочего, это имеет также внешнеполитическое измерение. Однако противоречия внутри власти, но большинством аналитиков они преувеличиваются – они не выйдут на поверхность и не превратятся в политическую проблему в ближайшее время до той степени, чтобы сколько-нибудь заслужить острой реакции со стороны политического центра. С наибольшей вероятностью, эти противоречия будут разруливаться кулуарно.

Может возникнуть вопрос, каким образом может быть маргинальным политик, имеющий поддержку большинства избирателей? Действительно, поддержка Пашиняна высока (см. «Рейтинг одобрения премьера 81.6% (соцопрос). Что это означает»), но чистый уровень поддержки снижается, снижается степень поддержки, а самое главное – снизилась почти до нуля мобилизуемая поддержка – то есть все меньше лиц, которые готовы по первому призыву Пашиняна выйти на улицу.

Проблема на выборах

Заметные проблемы в последнее время новая власть испытывает и с выборным процессом. 4 месяца назад прошли местные выборы, где из 20 общин, где проводились выборы главы общины, представители власти победили всего лишь в двух. И это серьезный регресс по сравнению с октябрем 2018 года. Сейчас ситуация повторилась.

Таблица 1. Динамика результатов представителей блока «Мой Шаг» на местных выборах в Армении

Таблица 2. Динамика результативности представителей блока «Мой Шаг» на местных выборах в Армении

Как мы видим, результаты власти быстро ухудшаются, хотя рейтинги вроде бы еще очень хорошие. Это интересный факт – высокий рейтинг не проходит проверку выборами. С одной стороны, у местных выборов такая специфика, там политики местного масштаба обычно побеждают благодаря своему высокому социальному капиталу. Однако часть таких политиков подключили и новые власти.

Кроме того, меняется уровень результативности власти на выборах, что видно из таблицы 2. То есть, если раньше одного появления Пашиняна как фактора было достаточно, то сейчас это не так, и право на победу надо доказывать. В частности, Пашинян прямо был вовлечен в агитацию за кандидата от «Гражданского договора» на выборах в Абовяне, однако это не помогло. Результат следующий – победил Ваагн Геворгян (46.5%), косвенно связанный с партией «Процветающая Армения», хотя и выступавший в качестве беспартийного, а представитель партии «Гражданский договор» Григор Гулян получил на 400 голосов меньше и проиграл (результат – 44.3%).

Также нужно вспомнить неоднозначную кампанию на парламентских выборах. На предвыборных соцопросах у Пашиняна было за 80%, но на голосовании он получил 70%. И при этом, он оставил всего 12 дней на предвыборную агитацию, чем подорвал возможности оппозиции, чем выдал неуверенность в результате, либо нежелание видеть более жесткую оппозицию в парламенте. С одной стороны, надо было завершать политический процесс к концу года, но 12 дней на избирательную кампанию – чересчур. И видя текущую ситуацию на выборах, уже можно сказать, что нет оснований для заявлений о всенародной однозначной поддержке.

Можно было бы вспомнить тот факт, что Абовян – это самый главный опорный пункт «Процветающей Армении, поэтому факт поражения там не является критичным, но и этот аргумент не очень обоснован. В таблице ниже мы увидим, почему.

Таблица 3. Результаты выборов в Абовяне

Получается, что не «Процветающая Армения» усиливает Ваагна Геворкяна, а наоборот? Возможно, но не стоит забывать о личном участии Пашиняна в агитационной кампании, так что в любом случае это свидетельство определенной динамики, к тому же будет восприниматься как имиджевый удар. Я уже говорил, что одной из главных причин растущего числа проигрышей в регионах – смещение повестки с той, что была ориентирована на простых людей, сельское хозяйство, бедных и живущих в регионах, на высшую часть среднего класса и ее интересы.

Проблемы в системе управления и системные игроки

Помимо внешних проблем – отношений с другими партиями и беспартийными кандидатами на местном уровне, есть проблема взаимоотношения политического ядра власти и отдельных институтов. Пашинян уже показал, что он и его правительство не являются системными игроками. Игроки, встроенные в систему и заинтересованные в ее стабильности, поскольку их легитимность базируется на преемственности. В то же время, политическая группа, руководящая ныне страной, черпает легитимность от изменений. В этом заключается онтологический конфликт между этими двумя группами и, соответственно, их подходами.

Кроме того, на системность и преемственность «играют» многие другие заинтересованные в стабильности стороны – например, бизнес, консерваторы в политике, общественно-политические элиты, которые сейчас чувствуют угрозу своему статусу.  

За прошедший год Пашинян не стал общенациональным лидером и оставил большое число социальных групп за пределами своей политики. Разумеется, учитывая всенародную поддержку революции, а также отсутствия традиций социальной стратификации, количество принадлежащих к самим группам невелико (хотя и больше собственно ядра «Гражданского договора»).

Во-вторых, Пашинян оказался не в состоянии управлять системой без постоянных форс-мажоров. Он устроил одну революцию в апреле-мае, но после этого не остановился. Был свергнут мэр Еревана, затем парламент, сейчас делается попытка свергнуть суды, ну а следующими мишенями могут стать, к примеру, СМИ и власти Карабаха (советую прочесть статью Сергея Маркедонова), угрозу которым Пашинян уже озвучил месяц тому назад.

В-третьих, Пашинян не завершил институционализацию своей власти. Во власти активисты со всем присутствующим этой категории лиц набором качеств, они дестабилизируют институты. С одной стороны, после парламентских выборов, Пашинян сформировал технократическое правительство. Есть споры относительно того, насколько высокого качества это правительство, но главное – что оно сформировано по профессиональному, а не по политическому признаку. Исключением являются, к примеру, Араик Арутюнян (министр по образованию и многим другим вопросам), а также Зара Батоян (министр по социальным вопросам), только и занятые проблемами ЛГБТ, борьбой с церковью и сексуальным просвещением дошкольников. На уровне заместителей министров таких кадров куда больше. Но самое главное, что такие люди диктуют повестку, ограничивая деятельность, к примеру правоохранительной системы. И это мешает уже в свою очередь, правоохранительной системе эффективно поддерживать Пашиняна.

В-четвертых, Пашинян по своему характеру является импульсивным и неустойчивым человеком. Он может не среагировать на какой-нибудь инфоповод, но остро отреагировать на него с опозданием, может наоборот – остро отреагировать, а затем постепенно «сдать назад», то есть очень сложно предсказать поведение Пашиняна, что для лидера опасное качество, поскольку препятствует ему в формировании неформальных коалиций и в формировании стратегических отношений.

Как следствие, в-пятых, в системе происходит накопление проблем и сложностей. Пашинян берется за решение той или иной проблемы, но впоследствии оставляет ее и переходит дальше. Но затронутая проблема уже начинает жить своей жизнью, обретает собственную инерцию, сторонников и противников. Это приводит к накапливанию сложностей системы, ошибок и проблем, которые отягощают ее работу. К примеру, скандал с Оперой до сих пор не исчерпан – и на пустом месте подтачивает легитимность власти.

Сказав столько «критических» слов, я должен бы это сбалансировать. Во-первых, сказанное – простая характеристика, констатация факта, там не было сказано, что политика Пашиняна злонамеренна. Он действительно по-своему хочет улучшений и старается их обеспечить. Другое дело, что его представления о том, как управлять государственной системой, а также список задач, который он для себя устанавливает размыты, и являются тактическими, но не стратегическими.

Например, «экономическая революция», объявленная Пашиняном, это лозунг о том, что он добьется экономических результатов, которые обоснуют революционные политические изменения. Тему экономической революции я разбирал несколько дней назад:

• Армянская «экономическая революция». Что это – и возможна ли ее реализация?
• Начался ли экономический рывок в Армении при Пашиняне?

Другой вопрос – борьба с коррупцией. Коррупция не является самостоятельным явлением. Коррупция — это недочеты в государственном управлении, которые устраняются неформальными правилами в частном порядке. Пашинян думал, что для того, чтобы не было коррупции ему нужно просто сказать всем, чтобы они не брали взяток и не «заносили» ему. Чтож, это упрощение, в большинстве случаев (хотя и, вероятно, не во всех), Серж Саргсян к коррупции среднего звена отношения не имел, невозможно подменить повестку тысяч людей одним человеком. Для того, чтобы бороться с коррупцией, нужно устранять эти дисбалансы, которые приводят к ее возникновению, то есть, административные барьеры, несовершенства законодательства, низкие зарплаты в госсекторе, недостаточная степень контроля над работой госорганов и прозрачность в их деятельности. Все это в совокупности является источником коррупции, а не фигура первого лица сама по себе. Пашинян при всем перечисленном, хочет показать результат, а это требует времени.

Пашинян вс. системные игроки: развилка

Если действительно противостояние является онтологическим, то из него может быть несколько возможных выходов. Один из вариантов – по мне – наиболее предпочтительный – Пашинян сочтет достаточными произведенные в ускоренном порядке изменения и перейдет к более спокойному формату реформ. Это даст возможность сгладить существующие противоречия.

Другой вариант – госаппарат начнет саботировать решения Пашиняна. Есть мнения, что это уже происходит, но я не вижу признаков этого. Снижение скорости работы госаппарата вызвано совершенно не намеренным саботажем, а дезорганизацией. Но если «коллективный разум» действительно перейдет к такой стратегии, то в конечном счете останется два выхода. Первый – «кадровый погром», о чем почти месяц назад писала газета «Жаманак», то есть серьезное обновление кадров на лояльных сотрудников при массовых увольнениях существующих сотрудников. Второй – государственный переворот, организованный какой-то частью бюрократии или силовиков или как вариант – поддержка каких-нибудь акций протеста со стороны оппозиции, что в свою очередь помогло Пашиняну год назад.

Переворот не очень вероятен, поскольку на самом деле коллективного разума в виде цельного актора нет. Но также сложно представить полноценный кадровый погром. У людей из «гражданского общества» может быть совпадение интересов с Пашиняном, но не обязательно, чтобы это было всегда. Также, массовые сокращения могут снизить стабильность системы. Наконец, замена опытных сотрудников новыми людьми, приведет к хаотизации всего управления, а расхлебывать последствия придется еще долго.

Выводы

Система власти через год после «Бархатной революции» все еще не стабилизировалась. Пашинян все еще пытается завершить процесс консолидации власти, причем постепенно предпринимает попытки по подавлению возможных очагов оппозиции. Пока еще эти очаги еще не институционализировались, он пытается установить на поле «флажки», демонстрирующие куда идти можно, а куда – нет. В том числе это является одним из мотивов для внедрения переходного правосудия.

Противостояние Пашиняна с его противниками долгосрочное и системное. Его сила в этом в том, что он контролирует исполнительную и законодательную власть и что бы ни говорилось про противостояние внутри партии власти, Пашинян выступает в качестве цельного актора и идеологически мотивирован, тогда как его противники многочисленны, но слабы и разобщены и не хотят объединяться.

Пашинян не может разом подчинить своей воле весь государственный аппарат, как это было в Грузии в 2003-4 гг. Грузинский госаппарат и институты были развалены и слабы, но не так это в Армении. Поэтому его возможности сравнительно более ограничены. Ограничение проистекает из нескольких обстоятельств. Во-первых, относительно сильны сами институты. В государственных институтах уже есть много людей, имеющих серьезный опыт работы, связи и они могут выигрывать противостояние с людьми с улицы. Кроме того, госаппарат устанавливает стандарт работы – политически очень рискованно разогнать старую структуру и создать новую, которая будет работать хуже. А именно это придется делать в случае попытки массовой замены кадров. Например, в самом начале многие хотели разогнать всю полицию, как это было в Грузии. Но грузинская полиция была на момент революции Роз совершенно нефункциональной, коррумпированной и криминализованной. Все то же самое можно говорить о полиции Армении, но в несопоставимо меньших размерах. Настолько меньших, что разница качественная, а не количественная. Как следствие, будет плохой институт вместо нормального, а не хороший вместо плохого – а это только подорвет доверие к власти, а не увеличит его.

Но и Пашинян не может оставить все как есть, потому что в нынешнем сценарии он вошел в колею проблем, которые подтачивают его легитимность. Также, он черпает свою легитимность из изменений, а их пока меньше, чем хотели самые активные сторонники революции. Ключевой задачей для Пашиняна должно быть – найти формат стабильного взаимодействия внутри власти, а также с оппозицией и обществом и выйти из режима форс-мажора, при этом не отказываясь от реформ. Удастся ли это – вопрос – но именно от этого зависит политическое будущее Пашиняна и стабильность государственной системы в Армении.